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© IMAGO/Hans Blossey

Vor 20 Jahren machte Deutschland den Weg frei für den EU-Emissionshandel. Ziel war, die Treibhausgasemissionen schrittweise zu senken – doch das System steht in der Kritik.

Der Handel mit Emissions-, also Verschmutzungsrechten gilt als zentrales Element der europäischen Klimapolitik. Rechtsgrundlage ist die EU-Emissionshandelsrichtlinie, die in Deutschland 2004 in nationales Recht umgesetzt wurde. Ab 2005 ging es EU-weit los.

Was ist das europäische Emissionshandelssystem (ETS)?

Der EU-Emissionshandel wurde 2005 zur Umsetzung des internationalen Klimaschutzabkommens von Kyoto eingeführt. Er soll auf marktwirtschaftlicher Basis helfen, die Treibhausgasemissionen der fossilen Kraftwerke und energieintensiven Industrie wie Stahl, Zement und Chemie zu reduzieren. Abgekürzt heißt dieser Bereich ETS 1. Europa will im Rahmen des „Green Deal“ seine CO2-Emissionen bis 2030 schrittweise um 55 Prozent im Vergleich zu 1990 senken und bis 2050 klimaneutral werden. Seit 2005 sind die CO2-Austöße von Kraftwerken und Industrie beteiligten Anlagen laut Umweltbundesamt um rund 36 Prozent gesunken.

Wie funktioniert der Emissionshandel?

Unternehmen, die Kohlendioxid ausstoßen, müssen für die emittierte Menge an CO2 Zertifikate vorlegen. Diese müssen sie auf dem Zertifikatemarkt kaufen, erhalten sie aber auch von der Politik kostenlos zugeteilt. Mit anderen Worten: Sie erwerben Verschmutzungsrechte oder die Erlaubnis, CO2 in die Luft abzugeben. Im europäischen Emissionshandel berechtigt ein Zertifikat, eine Tonne CO2 zu produzieren. Für jede in die Atmosphäre ausgestoßene Tonne CO2 wird ein bestimmter Preis fällig, der sich täglich ändert – ähnlich wie die Preise an der Strombörse.

Wer mehr CO2 produziert, als er in Form von Zertifikaten besitzt, muss nachkaufen. Wer weniger produziert, kann seine Verschmutzungsrechte wieder verkaufen. Nach und nach sollte die Anzahl der Zertifikate reduziert werden, sodass der Preis weiter steigt. Die Idee dahinter: Muss ein Unternehmen für seinen CO2-Ausstoß Emissionsrechte erwerben, wird es sich überlegen: Ist es preiswerter, Zertifikate zu kaufen oder Klimaschutzmaßnahmen zu ergreifen? Die Zertifikate sollen somit finanzielle Anreize schaffen, klimafreundliche Technologien einzusetzen.

Was kostet eine Tonne CO2?

Bislang erfasst der Emissionshandel nur die Energiewirtschaft sowie die energieintensive Industrie, was knapp 40 Prozent der CO2-Emissionen der EU ausmacht. Die Preise für die Zertifikate sind schwankungsanfällig. Da es in der EU lange Zeit ein politisch gewolltes Überangebot an Zertifikaten gab, ist der Preis während Wirtschaftskrisen gefallen. Dann hat es sich für die Industrie kaum gelohnt, CO2 einzusparen. Der World Wide Fund For Nature (WWF) moniert, dass früher zu viele Zertifikate kostenlos an die Unternehmen ausgegeben worden seien. Laut der Umweltschutzorganisation haben die EU-Staaten zwischen 2013 und 2021 rund 88,5 Milliarden Euro mit dem Verkauf von Emissionszertifikaten eingenommen.

Dagegen stehen Emissionszertifikate im Wert von 98,5 Milliarden Euro, die sie an die Industrie verschenkt haben sollen – ohne diese an CO2-senkende Maßnahmen zu knüpfen. Das Ergebnis: Manche Unternehmen erhielten der NGO zufolge mehr Zertifikate als sie benötigten und haben Milliardengewinne erzielt. Dadurch sei laut Expert:innen der Preis über einen langen Zeitraum hinweg gefallen – sogar auf fünf Euro pro Tonne. Inzwischen sind die Preise jedoch wieder angestiegen. Während ein Zertifikat 2019 noch 20 Euro pro Tonne CO2 kostete, waren es 2022 schon 80 Euro. Und die Kurse steigen weiter: Ende Februar dieses Jahres erreichten sie mit 100,63 Euro einen historischen Höchststand, sind inzwischen aber wieder auf 50 bis 70 Euro gefallen.

Auch Nicht-EU-Länder schließen sich dem Emissionshandel an

Welche Länder nehmen teil?

Neben den 27 EU-Mitgliedstaaten haben sich auch Norwegen, Island und Liechtenstein dem EU-Emissionshandel angeschlossen (EU 30). Großbritannien nahm bis Ende 2020 am EU-ETS teil. Seit 2021 gilt dort, wie auch in der Schweiz, ein nationales Emissionshandelssystem.

Was will die EU ändern?

Mehr Branchen und Sektoren als bislang sollen verpflichtet werden, Verschmutzungsrechte zu kaufen. Der innereuropäische Luftverkehr nimmt seit 2012, der Seeverkehr seit diesem Jahr am ETS 1 teil. Ab 2027 soll die Regelung auch für Gebäude und ihre Heizungen, den Straßenverkehr und kleine Industrieanlagen gelten, damit entsteht der EU-ETS 2. Da die Emissionsminderung hier höhere Vermeidungskosten verursacht, wird der Zertifikatepreis im EU-ETS 2 höher sein als bisher. Fachleute rechnen mit bis zu 200 Euro pro Tonne. Die Anzahl der Verschmutzungsrechte, die den Unternehmen zustehen, soll zudem schneller reduziert werden. Auch kostenlose Zertifikate für Firmen sollen schrittweise bis 2034 abgeschafft werden.

Wohin geht das Geld?

Das können die EU-Mitgliedsländer selbst entscheiden, allerdings müssen mindestens 50 Prozent der Einnahmen für Klimaschutzmaßnahmen verwendet werden. Der WWF-Analyse zufolge sind insgesamt 136 Milliarden Euro in dem untersuchten Zeitraum nicht in Klimaschutzprojekte investiert worden. Weitere zwölf Milliarden Euro wurden laut der NGO sogar in Subventionen für Kohle und Gas gesteckt.

Deutschland floss allein im vergangenen Jahr eine Rekordsumme aus dem Verkauf von Verschmutzungsrechten zu. Rund 18,4 Milliarden Euro – etwa acht Milliarden stammen aus dem EU-ETS 1 sowie zehn Milliarden aus dem nationalen Emissionshandelssystem. Das Geld wurde vollständig in den Klima- und Transformationsfonds investiert. Mit diesem werden laut Bundesregierung unter anderem die energetische Gebäudesanierung, der Ausbau der erneuerbaren Energien, der Elektromobilität und der Ladeinfrastruktur gefördert. Während beim ETS 1 die Einnahmen aus dem Zertifikateverkauf noch in den jeweiligen Staatshaushalt eingingen, soll beim ETS 2 ein Viertel der Einnahmen in einen Sozialfonds fließen. Aus diesem können die Länder insbesondere benachteiligte Haushalte unterstützen. Von 2026 bis 2032 sollen diese Finanzhilfen einen Umfang von bis zu 65 Milliarden Euro erreichen.