Der Westen beklagt Chinas „Überkapazitäten“, die USA reagieren mit Strafzöllen. Dahinter steht eine Debatte um die Transformation von Pekings Wirtschaft.

Im Wettrennen zwischen den USA, Europa und China um die Märkte der Zukunft beherrscht ein Schlagwort die Debatte: Chinas industrielle „Überkapazitäten“. Die Volksrepublik, so die Beschwerde aus dem Westen, produziere immer mehr Elektroautos, Solarpaneele und Windräder, errichte mit staatlicher Hilfe immer neue Produktionsstätten und verdränge durch diese unfairen Praktiken schrittweise die Anbieter aus dem Westen. Umstritten allerdings ist: Was genau sind Überkapazitäten? Und wem schaden sie?

Bei ihrem China-Besuch im April sagte US-Finanzministerin Janet Yellen, Chinas „staatliche Unterstützungen führen zu Produktionskapazitäten, die Chinas inländische Nachfrage deutlich übersteigen und die die globalen Märkte überfordern“. Chinas Wirtschaft sei zu groß, „um sich aus seiner Wachstumsschwäche herauszuexportieren“. Laut dem unternehmensnahen Institut der deutschen Wirtschaft „bedroht Chinas Exportschwemme die Industrie in vielen Ländern, auch hierzulande“. Und die G7-Finanzminister warnten auf ihrem letzten Treffen vor „potenziellen negativen Folgen von Überkapazitäten“.

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Klage über Chinas „Überkapazitäten“ kommt seit Jahrzehnten immer wieder auf

Die USA haben bereits reagiert und hohe Zölle auf die Einfuhren chinesischer Solarpaneele und Elektroautos eingeführt. Die EU entscheidet demnächst über ähnliche Instrumente.

Die Klage über Chinas „Überkapazitäten“ kommt seit Jahrzehnten immer wieder auf. Doch was sind Überkapazitäten, woran kann man sie erkennen? Ein gängiges Maß ist die Auslastung der Produktionsanlagen eines Landes – von 100 Prozent Vollauslastung bis null Prozent, also Stillstand, wobei eine Auslastung von 80 Prozent als Idealzustand gilt. Andere Maße für Überkapazitäten sind die Entwicklung der Produktionskapazität im Verhältnis zu erwarteten Nachfrage oder die Preisentwicklung – sinkende Preise können einen Überschuss signalisieren.

Gesamtwirtschaftlich betrachtet liegen in China keine Überkapazitäten vor. Ende März war die Industrie zu knapp 74 Prozent ausgelastet, so die niederländische Großbank ING. Das lag nur wenig unter dem Auslastungsgrad in den USA (77 Prozent) und über dem Südkoreas (71 Prozent).

Doch das sind nicht die Sektoren, um die der Westen fürchtet

Überkapazitäten bestehen allerdings in einzelnen Branchen, wobei es sich allerdings vor allem um Sektoren handelt, in denen China nicht mit dem Westen in harter Konkurrenz steht: So hat die Immobilienkrise dazu geführt, dass der Auslastungsgrad bei Glas oder Zement nur noch bei 30 Prozent liegt. Geringe Auslastungsgrade und sinkende Preise – die beide auf ein Überangebot schließen lassen – gab es zuletzt auch bei Möbeln, Textilien, Nahrungsmitteln oder Spielzeug.

Doch das sind nicht die Sektoren, um die der Westen fürchtet. Im Visier haben die USA und die EU den Bereich Green-Tech. Und hier ist das Bild gemischt: Bei Ausrüstungen wie Windturbinen klettert Chinas Kapazitätsauslastung Richtung 80 Prozent. Eine niedrige Auslastung dagegen zeigt mit zuletzt 65 Prozent die Autoindustrie. Dabei gilt es allerdings zu beachten, dass dieser Wert sehr stark schwankt, Ende 2023 lag er bei 77 Prozent – der jüngste Einbruch dürfte auf den drastischen Rückgang der Autonachfrage in China zurückzuführen sein. Zudem, so das Analysehaus Rhodium Group, bestünden Überkapazitäten vor allem bei Verbrennermodellen. Die großen Hersteller von Elektroautos in China – BYD, SAIC und der US-Konzern Tesla – waren dagegen zuletzt mit über 80 Prozent ausgelastet. Zwar wird in Europa und den USA seit kurzem davor gewarnt, China werde die Welt mit billigen Elektroautos überschwemmen. Allerdings liegt Chinas Exportquote hier bislang niedrig: 16 Prozent der Autos werden ausgeführt, im Falle Japans beträgt dieses Verhältnis 46 Prozent und der Exportweltmeister Deutschland exportiert drei Viertel aller im Land herstellten Fahrzeuge – und hat sich schon oft aus seinen Krisen „herausexportiert“.

China, resümiert ING, hat im Automarkt zwar Anteile gewonnen. Bislang aber belegten die Daten nicht, dass es andere Wettbewerber verdrängt. Das könnte allerdings noch geschehen – so wie im Falle von Solarpaneele und Batterien, wo China erstens weltweit dominiert und zweitens unausgelastete Kapazitäten hat, die weiter ausgebaut werden. Bereits heute liefert das Land fast 80 Prozent aller Solarpaneele.

„Dann sollten wir diesen Gütern nichts in den Weg legen“

Allerdings könnte sich im Bereich Green-Tech die globale Nachfrage stärker entwickeln als bisher angenommen, so dass genug Nachfrage für alle bliebe. Zudem bringt Chinas Exportoffensive der Welt auch Vorteile: sinkende Preise. So haben sich Solarpaneele drastisch verbilligt, was die Umstellung auf grüne Energieträger weltweit befeuert. Chinas Subventionen seien ein Geschenk an europäische Verbraucher, urteilt daher das Institut für Weltwirtschaft (IFW) in Kiel, und eine entscheidende Förderung des Klimaschutzes.

„Wenn wir zugeben müssen, dass wir die CO2-Emissionen nicht schnell genug ohne importierte Güter aus China senken können, dann sollten wir diesen Gütern nichts in den Weg legen.“ Die Bank ING verweist zudem darauf, dass auch der Westen den Aufbau neuer Produktionskapazitäten bei sich massiv subventioniere, wenn auch nicht im gleichen Ausmaß wie Peking.

Ungeachtet des Ausmaßes von Chinas Überkapazitäten und ihren Auswirkungen scheinen die USA und die EU allerdings gewillt, gegen Pekings Strategie vorzugehen. „Im Kern geht es in der Debatte um Chinas ökonomische Transformation“, erklärt die ING. Bestünden lediglich Überkapazitäten bei einfachen Gütern wie Spielzeug oder Textilien, gäbe es vermutlich keine Beschwerden. Chinas Versuch allerdings, in der Wertschöpfungskette nach oben zu klettern, „lässt natürlich die Alarmglocken bei jenen klingeln, die diesen Bereich bislang besetzen“.

Eine Konfrontation sei angesichts der schieren Masse der chinesischen Wirtschaft daher kaum zu vermeiden. Zwar verweist ING auf den ähnlich gelagerten Fall Japans, das in den 1970er und 1980er Jahren zur Industrie- und Exportnation aufstieg, wogegen die US-Regierung mit Einfuhrzöllen und -kontingenten vorging. Allerdings sei Japan ein Alliierter gewesen. Zudem habe das Land Washington besänftigen können, indem es massiv in den USA investierte und dort Fabriken errichtete. Chinesische Investitionen seien dagegen im Westen aus geopolitischen Gründen zunehmend unerwünscht. Gleichzeitig bleibe China letztlich keine Alternative: „Industriepolitik zur Unterstützung strategischer Industrien ist der einzig klare Weg nach vorn“, so ING. Von daher dürfte sich die Situation weiter zuspitzen, mit Zöllen und möglichen Gegenzöllen. „Die Kosten werden beide Seiten zu tragen haben“ – in Form von Wachstumsverlusten und verzögertem Klimaschutz.

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