Der Streit über die Schuldenbremse ist wieder entbrannt. Die Frage, welche staatlichen Ausgaben weiter möglich sein sollen, ist vor allem eine Sache der Definition.

Berlin – Vor dem Hintergrund der Haushaltskrise ist der Streit um die Schuldenbremse voll entbrannt. Laut Finanzminister Christian Lindner (FDP) sorgt die Bremse „für solide Staatsfinanzen und haushaltspolitische Krisenresilienz“. Andere kritisieren die Schuldenbremse als Zukunftsbremse, fordern ihre Abschaffung oder mindestens ihre Reform. Zentrale Forderung: Staatliche Investitionen in Klimaschutz, Infrastruktur und Digitalisierung sollten vor der Schuldenbremse geschützt werden. Damit stellt sich die Frage, was staatliche „Investitionen“ eigentlich sind? Dies ist keine bloße Frage der Definition.

Die Debatte geht quer durch die politischen Lager. So forderte jüngst Berlins Regierender Bürgermeister Kai Wegner (CDU) eine Reform der Schuldenbremse, damit „Kredite ausschließlich für Investitionen“ möglich würden. CDU-Chef Friedrich Merz konterte, Berlin könne seine Probleme „nicht mit einer geöffneten Flut an neuen Schulden“ lösen. SPD-Parteivorsitzende Saskia Esken sprach sich für die Abschaffung der Schuldenbremse aus, Bundeskanzler Olaf Scholz lehnt das ab.

Trotz Schuldenbremse: Für öffentliche Investitionen sind alle

Für öffentliche Investitionen sind zwar alle. Allerdings ist umstritten, was unter „Investition“ zu verstehen ist. Laut dem Wirtschaftsweisen Achim Truger sind das Ausgaben, die „den Bestand an öffentlichem Sachvermögen und/oder Sozialkapital erhöhen und Wachstum zugunsten zukünftiger Generationen schaffen“. Aus ökonomischer Sicht würde sich laut Truger die plausibelste Definition für öffentliche Investitionen auf diejenigen Kategorien von Staatsausgaben konzentrieren, die entweder zukünftig zu höherem Wachstum führen oder zukünftige Kosten vermeiden. Aus diesem Grund könnten sie über Schulden finanziert werden. Denn den höheren Schulden stünden auch eine höhere Wirtschaftsleistung und eventuell höhere Steuereinnahmen gegenüber.

In ähnlichem Sinne fordert nun der Wissenschaftliche Beirat des Wirtschaftsministeriums eine Reform der Schuldenbremse: Angesichts wachsender struktureller Aufgaben für den Staat wie digitale und ökologische Transformation, Verteidigung, Infrastruktur plädiert der Beirat für eine Nettoinvestitionsregel, wonach der Staat Nettoinvestitionen durch Schulden finanzieren kann. Zu den Nettoinvestitionen zählten alle Investitionen, die erstmalig vorgenommen werden und so „die wirtschaftliche Substanz erweitern“. Außerdem seien Schulden gerechtfertigt, wenn die damit getätigten Investitionen zusätzliche Steuereinnahmen brächten.

Welche Ausgaben erhöhen die „wirtschaftliche Substanz“ eines Staates?

Die Gegenposition formulierte Lindner dieser Tage in der FAZ: Der haushaltsrechtliche Begriff der Investition unterscheide sich stark vom ökonomisch-bilanziellen Begriff der Investition, den ein Kaufmann anlege, schreibt der Finanzminister. „Ein Kaufmann tätigt eine Erstinvestition, etwa die Anschaffung einer neuen Maschine, durchaus schuldenfinanziert. Er tut dies aber, weil er mit zusätzlichen Einnahmen, also einer Verzinsung seiner Investition auch nach Abzug aller Kosten für den Kredit rechnet.“ Wenn der Staat beispielsweise eine neue Brücke bauen lasse, so „kann das eine wirtschaftliche Entwicklung auslösen, die zu zusätzlichen Steuereinnahmen führt. Aber bei vielem, was in der Politik ‚Investition‘ heißt, ist völlig unklar, ob es hier jemals zu einer Mehreinnahme des Staates kommen wird. Oft handelt es sich mehr um politische Rhetorik als um die Beschreibung realer Geldströme.“

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Der Wissenschaftliche Beirat schlägt deshalb vor, staatliche Investitionen als Einzelfallentscheidungen zu klassifizieren, die von einem unabhängigen Gremium geprüft werden müssen. Doch lieferte auch dies keine definitive Antwort auf die zentralen Fragen: Welche Ausgaben erhöhen die „wirtschaftliche Substanz“ des Standortes und welche nicht? Und wenn diese „Substanz“ erhöht wird – führt dies am Ende tatsächlich zu mehr Wirtschaftswachstum? Anders formuliert: Ist Lindners schuldenfinanzierte Brücke bloß praktisch – oder rentiert sie sich? Und wenn ja: Gilt das dann auch für die nächste Brücke?

Der Zusammenhang von Staatsausgaben und Wirtschaftswachstum ist nur schwer nachzuweisen

Die Frage nach der Wachstumswirkung staatlicher Ausgaben beschäftigt Ökonom:innen seit langem. Relativ eindeutig ist, dass in Zeiten von Krisen oder Konjunktureinbrüchen die öffentliche Hand stabilisierend wirken kann. Außerhalb von Krisenzeiten aber sind die langfristigen Ergebnisse uneindeutig, auch weil der Zusammenhang von Staatsausgaben und anschließendem Wirtschaftswachstum nur mit einer Vielzahl von Annahmen zu bewerkstelligen ist. Selbst Truger spricht daher nur davon, dass eine „Vernachlässigung öffentlicher Investitionen mit hoher Wahrscheinlichkeit das Wachstumspotenzial“ mindert.

Ob sich Staatsausgaben nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Wirtschaft lohnen, ist also mit vielen Unsicherheiten behaftet. Gleichzeitig scheint klar zu sein, dass in der aktuellen Situation hohe Ausgaben für Klimaschutz, Infrastruktur und technologische Transformation unaufschiebbar sind. Denn der Klimawandel schreitet voran. Zudem legen Europas Konkurrenten USA und China billionenschwere Subventionsprogramme auf, um die Märkte der Zukunft zu besetzen und ihre Aufrüstung zu finanzieren. Wer hier vorne liegt, gewinnt. Michael Hüther, Präsident des arbeitgebernahen Instituts der deutschen Wirtschaft (IW), schlägt daher vor, einen verfassungsrechtlich abgesicherten Transformations- und Infrastrukturfonds einzurichten – also Ausgaben für die Klimatransformation an der Schuldenbremse vorbei zu finanzieren. Die nötigen Ausgaben seien schlicht zu hoch, um sie aus der jährlichen Neuverschuldung zu bestreiten.

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