+

© IMAGO/Jacob Schröter

Verfassungsrechtler Franz C. Mayer spricht im FR-Interview über die AfD im Höhenflug, wie Landesregierungen die Demokratie angreifen können und Gegenmittel des Grundgesetzes.

Herr Mayer, bundesweit erstmals ist im thüringischen Sonneberg ein AfD-Kandidat Landrat geworden. Im kommenden Jahr sind Landtagswahlen in Thüringen, Brandenburg und Sachsen, da steht die AfD in den Umfragen überall weit vorn oder führt sogar. Eine oder mehrere AfD-geführte Landesregierungen sind also rechnerisch nicht mehr ausgeschlossen. Würden dann dort ungarische Verhältnisse drohen? Welche Hebel zum Abbau von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit hätte eine rechts geführte Landesregierung?

Wie konkret die Gefahr ist, hängt natürlich davon ab, wie die Regierung aussehen würde. Bei der nächsten Wahl wäre ja am ehesten eine Koalitionsregierung mit AfD-Beteiligung möglich, oder eine AfD-Minderheitsregierung in irgendeiner Form. Gleichwohl ist das, was wir auf europäischer Ebene in Polen und Ungarn beobachtet haben, ein Menetekel, man sollte sich frühzeitig auf solche Szenarien vorbereiten. Wir haben in der Bundesrepublik ein föderales Gefüge, das den Ländern eine gewisse Autonomie gibt: Sie haben die Regelzuständigkeit, es sei denn, das Grundgesetz sagt etwas anderes. Die Länder sind etwa zuständig für das Polizei- und Ordnungsrecht, ebenso beim Landesverfassungsschutz. Eine Landesregierung könnte außerdem in das Kommunalrecht oder das Rundfunk- und Presserecht eingreifen – und vor allem ist der Kultusbereich mit Kultur und Bildung Ländersache. So könnte eine rechtsorientierte Landesregierung etwa Vorstellungen einer völkischen Kultur in den Schulen platzieren.

Bleiben wir mal beim Verfassungsschutz. Welche Möglichkeiten hätte eine Landesregierung – kann sie etwa den Verfassungsschutzpräsidenten austauschen?

Beim Verfassungsschutz wie auch bei den anderen Länderbehörden, etwa der Justiz, kann man versuchen, durch Personalpolitik Einfluss zu nehmen. Die Besetzungspolitik in Länderbehörden ist aber natürlich auf dem Klageweg überprüfbar, wenn Mitbewerbende sich übervorteilt fühlen. Folgt man dem Beispiel Ungarn, so wäre ein noch radikalerer Schnitt denkbar: Wenn eine Landesregierung etwa das Beamtenrecht ändert und die Altersgrenze auf 50 senkt, würden auf einen Schlag sicher auch viele leitende Positionen frei und könnten neu besetzt werden.

Gilt das auch für die Besetzung hoher Richterstellen?

Auch bei Richter- und Staatsanwaltsämtern ist der Einfluss der Landesregierungen größer, als man denkt. Es gibt zwar in einigen Bundesländern Richterwahlausschüsse, da haben die Parlamente Mitsprache. Aber es ist nicht ausgeschlossen, dass eine Landesregierung durch Änderung der entsprechenden Landesgesetze Macht über die Besetzung bekommen kann.

Wie ist es mit dem Bildungswesen?

In unserem Konsensföderalismus sind die Bildungspolitiken der Länder, wie auch andere Politikbereiche, derzeit ziemlich ähnlich. Aber die Gefahr besteht durchaus, dass sich ein Land weit absetzen kann, mit eigenen Lehrplänen und Unterrichtsinhalten. Allerdings würde es damit riskieren, sich im Bund zu isolieren. So könnte etwa die Kultusministerkonferenz beschließen, Schul- und Hochschulabschlüsse aus einem Land, das sich derart ins Abseits bewegt, nicht mehr anzuerkennen. Ich sehe wenig, was das ausscherende Bundesland rechtlich dagegen machen könnte.

Lehren aus Polen und Ungarn: „Nicht warten, bis womöglich Gerichte vom Staat übernommen wurde“

Mal angenommen, eine Landesregierung würde den Lehrplan für Biologie ändern und Kreationismus zum Pflichtstoff machen. Welche Möglichkeiten hätten die betroffenen Schüler:innen und Eltern, dagegen vorzugehen?

Die Grundrechte des Grundgesetzes binden natürlich auch die Länder. Und es gibt eine Landesverfassungsgerichtsbarkeit, vor die man solche Klagen auf Grundrechtsverletzung bringen kann. Das wäre aus meiner Sicht auch der richtige und frühzeitig zu beschreitende Weg, wenn man die Lehren aus Polen und Ungarn ziehen will: nicht warten, bis womöglich Gerichte vom Staat übernommen wurden. Und unsere Grundrechte sind sehr weitreichend.

Das klingt ja beruhigend.

Vorausgesetzt, man kann die Gerichtsentscheidung durchsetzen. Ich denke an den Fall Görgülü Anfang der 2000er in Naumburg, wo ich das Gefühl hatte, dass hier sogar das mächtige Bundesverfassungsgericht an seine Grenzen stößt. Dort haben das Oberlandesgericht, die Fachgerichte und die Landesbehörden sozusagen kollektiv mehrere Anordnungen Karlsruhes nicht befolgt, meiner Ansicht nach spielten da auch fremdenfeindliche Motive eine Rolle. Es ging um die Umsetzung eines Urteils des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, der das Zugangsrecht eines leiblichen Vaters zu dessen Kind anerkannt hatte. Der türkischstämmige Vater hatte erst erfahren, dass er ein Kind hat, als es schon zur Adoption freigegeben war. Er musste Dutzende Prozesse führen, bis nach sieben Jahren ein Amtsvormund entschied, dass das Kind zum Vater dürfe. Weil es selbst das wollte.

In die Hoheit der Länder fällt auch die Medienaufsicht, speziell der Öffentlich-Rechtliche Rundfunk.

Das ist eine weitere Gefahrenstelle. Ein Bundesland könnte sich von den allgemeinen Konsensen abkoppeln, etwa die bestehenden Staatsverträge zum Rundfunk kündigen. Zwar wäre etwa die Komplettabschaffung des Öffentlich-Rechtlichen Rundfunks wohl kaum mit dem vereinbar, was das Bundesverfassungsgericht zu nötiger Grundversorgung verkündet hat. Dennoch liegen hier gefährliche Stellschrauben, wobei noch zu klären wäre, was die Landesregierung allein beschließen kann und was einer Parlamentsmehrheit bedarf.

Welche Gegenmittel stehen dem Bund oder den anderen Bundesländern zur Verfügung, all das zu verhindern?

Da gibt es einige. Als erstes Grundgesetz-Artikel 28, das sogenannte Homogenitätsgebot. Das besagt, dass auch in den Ländern die Grundrechte und die verfassungsmäßigen Grundsätze von Rechtsstaat und Demokratie Anwendung finden müssen. Wörtlich heißt es, dass der Bund das „gewährleistet“ – der Bund darf das also durchsetzen, hier hat er das letzte Wort.

Wie kann der Bund das durchsetzen?

Es gibt den Bundeszwang nach Artikel 37 Grundgesetz, und es gibt Weisungsmöglichkeiten. In letzter Konsequenz könnte das sogar dazu führen, dass der Bund eine Landesregierung absetzt und das Land durch einen Bundeskommissar regieren lässt. Das ist in unserem Konsensföderalismus noch nie eine Option gewesen. Es ist eine absolute Ultima Ratio, die man aber nicht kleinreden sollte. Das Grundgesetz bringt damit klar zum Ausdruck: Wir sind ein Bundesstaat, kein Staatenbund. Außerdem gibt Artikel 84 Grundgesetz der Bundesregierung die Aufsicht darüber, dass die Länder Bundesgesetze korrekt ausführen. Der Bund kann dazu sogar Beauftragte in Landesbehörden entsenden.

Wurde das Weisungsrecht schon einmal angewandt?

Selten. In den 80ern allerdings gab es eine atomrechtliche Weisung des Bundes an das Land Hessen, damals mit dem Grünen-Umweltminister Joschka Fischer, womit der Bund das Atomrecht durchgesetzt hat. Der Bund hat da durchaus seine Instrumente.

+

Aber was ist, wenn das Bundesland sich nicht daran hält?

Da gäbe es weitere Daumenschrauben, vor allem Geld. Nehmen Sie den Länderfinanzausgleich: Kann man ihn unter den Vorbehalt stellen, dass in einem Bundesland gesichert demokratische Verhältnisse herrschen? So was täte dem Bundesland sicher weh. Auch könnte der Bund Wirtschaftsförderungsprogramme streichen – mit ebenfalls spürbaren Folgen. Im Kreis der Bundesländer könnte ein ins Autoritäre abrutschende Bundesland frühzeitig isoliert werden. Man könnte es aus der Ministerpräsidentenkonferenz ausschließen, und auch aus der Zusammenarbeit der Polizei- oder der Verfassungsschutzbehörden.

Nun kann es ja sein, dass die AfD im Bund und Ländern zulegt, ohne aber Regierungspartei zu werden. Welche Gefahr liegt darin?

Gerade weil die Bundesrepublik sich absichern wollte gegen die einfache Aushebelung von Verfassungsrecht, wie wir sie in der Endphase der Weimarer Republik hatten, sind an vielen Stellen qualifizierte Mehrheiten vorgeschrieben. Zweidrittel-Mehrheiten sind etwa nötig für die Richterwahl zum Bundesverfassungsgericht, für Verfassungsänderungen oder für Änderungen der europäischen Verträge. Das führt aber dazu, dass eine starke Oppositionspartei über kritische Sperrminoritäten im Parlament plötzlich eine große Blockademacht bekommt. Auch im Bundesrat könnte das zu Blockaden führen, wenn eine oder vielleicht mehrere radikalisierte Landesregierungen darin vertreten sind. Da drohen dann faule Kompromisse. Nehmen wir an, man fürchtet, dass das Bundesverfassungsgericht aus Richtermangel nicht mehr arbeitsfähig ist: Dann könnte man am Ende der AfD doch einen Richterposten geben, damit es überhaupt weitergeht.

Was ist mit dem Instrument des Parteienverbots? Das Deutsche Institut für Menschenrechte hat kürzlich eine Studie vorgelegt, wonach die Bedingungen für ein AfD-Verbot erfüllt seien.

Das wäre die ultimative Waffe. Das Gegenargument ist ja oft: Man kann das nicht machen, es stößt so viele Wählerinnen und Wähler der Partei vor den Kopf. Ich würde das aber umdrehen: Genau dafür ist das Verfahren ja da, wenn es so viele sind, dass die Gefahr besteht, dass Unfreiheit und Willkür in Reichweite der Macht kommen.

Interview: Ursula Rüssmann