Russische Milliarden sollen der Ukraine beim Wiederaufbau helfen
VonStephan Kaufmann
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Im Westen wird mitten im Ukraine-Krieg nach juristischen Wegen gesucht, Russlands Staatsschatz an die Ukraine zu geben. Die USA zeigen sich darin besonders innovativ – und forsch.
Der Wiederaufbau der Ukraine nach dem Krieg wird lange dauern und Hunderte von Milliarden Euro kosten. Ein Großteil dieser Rechnung dürfte auf Europa entfallen. Gefordert wird daher immer wieder, für den Wiederaufbau die russischen Devisenreserven zu nutzen, die der Westen nach der Invasion eingefroren hat. Bislang standen dem jedoch juristische Bedenken gegenüber – die entschädigungslose Enteignung von Staaten widerspricht im Prinzip internationalem Recht. Doch in den USA liegt nun ein Gesetzentwurf vor, der es dem Weißen Haus erlauben würde, Russlands Staatsvermögen zu konfiszieren. Diverse Fachleute mahnen, ein solcher Schritt könnte den Grundsatz der staatlichen Immunität untergraben – und genau deswegen stellen sich nicht wenige hinter den Gesetzesentwurf. Sie erhoffen sich eine abschreckende Wirkung.
Die Schätzungen für die Kosten des Wiederaufbaus der Ukraine rangieren derzeit zwischen 400 und 1000 Milliarden Dollar, verlässliche Kalkulationen sind aber noch gar nicht möglich – und die Kosten steigen jeden Tag weiter. Finanziert werden könnte der Wiederaufbau zu einem großen Teil durch die Devisenreserven der Moskauer Zentralbank: Sie beliefen sich vor der russischen Invasion der Ukraine auf über 600 Milliarden Dollar. Etwa 300 Milliarden davon lagerten im Westen. Dabei handelte es sich um Russlands Euro- und Dollar-Guthaben bei privaten Banken, Zentralbanken und anderen Finanzinstitutionen. Als Teil der Sanktionen gegen Russland wurden diese Mittel vor zwei Jahren eingefroren.
Wiederaufbau der Ukraine wird Hunderte Milliarde Dollar kosten
Forderungen, diese Milliarden der Ukraine zur Verfügung zu stellen, steht allerdings die internationale Rechtslage entgegen. Sie erlaubt lediglich das Einfrieren ausländischer Staatsvermögen. Dabei muss es sich um eine „Gegenmaßnahme“ handeln, mit der eine Regierung – im aktuellen Fall die russische – dazu gebracht werden soll, das internationale Recht wieder zu befolgen. Das eingefrorene Vermögen bleibt Eigentum Russlands und muss zurückgegeben werden, sobald der Grund für die Blockade entfällt. Dagegen stellt die Konfiskation von ausländischen Vermögen eine entschädigungslose Enteignung dar. Sie wäre eine Strafaktion und – sollte das Geld an die Ukraine fließen – dauerhaft. Solche Enteignungen sind im Prinzip mittels internationaler Investitionsabkommen untersagt.
Der Wiederaufbau beginnt mit dem ersten Backstein: Eine Freiwillige des NGO-Bau-Bataillons „Dobrobat“ hilft Anfang Februar in Irpin, Trümmer zu beseitigen, damit Notbehausungen errichtet werden können.
Die Vereinigten Staaten behalten sich zwar das Recht vor, Gesetze zu erlassen, die dem internationalen Recht widersprechen. Bislang jedoch genießen staatliche Vermögen auch in den USA den besonderen Schutz staatlicher Immunität. Einschränkungen erlauben sich die USA nur gegenüber Regierungen, die sie für terroristische Attacken gegen US-Staatsangehörige verantwortlich machen, mit denen sie sich im Krieg befinden oder die sie als Angreifer definieren. Auf dieser Basis sah sich Washington in der Vergangenheit berechtigt, die Staatsvermögen des Irak wie von Afghanistan einzuziehen und zu verteilen. Im Falle Russlands aber wäre dies „rechtlich nicht zulässig“, meint US-Finanzministerin Janet Yellen.
Führungsrolle der USA gegen Russland „unerlässlich“
Je länger aber der Krieg in der Ukraine dauert, desto unzufriedener wird man im Westen mit diesen rechtlichen Beschränkungen. Insbesondere in Europa wird daher vorgeschlagen, den russischen Staatsschatz zwar nicht endgültig einzuziehen, sondern das Geld anzulegen und die Erträge daraus an die Ukraine zu überweisen. Die so erzielbaren Summen bewegen sich allerdings nur im einstelligen Milliardenbereich – das ist zu wenig. „Wir sollten bereit sein, innovativ darüber nachzudenken, wie wir diese Ressourcen nutzen können, um der Ukraine zu helfen“, sagte der britische Außenminister David Cameron im Januar.
Einen solchen „innovativen Weg“ bereiten die USA nun vor. Bereits mit dem International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) hat sich Washington dazu ermächtigt, staatliche Auslandsgelder zu konfiszieren, um „die Sicherheit der USA und ihre außenpolitischen Ziele zu befördern“. Ein neuer Gesetzesentwurf, der Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity (REPO), soll nun die rechtssichere Grundlage dafür legen, die russischen Gelder zum Wohle der Ukraine einzuziehen. „Die Führungsrolle der USA ist unerlässlich, um Russland zum Handeln zu bewegen“, erklärte der republikanische US-Senator Jim Risch im Januar. „Ich hoffe, dass wir diesen Gesetzentwurf in Kürze auf den Schreibtisch des Präsidenten bringen können.“
Bilder des Ukraine-Kriegs: Großes Grauen und kleine Momente des Glücks
Kritiker wenden ein, die Beschlagnahme ausländischer Staatsvermögen könnte gegen das Prinzip der staatlichen Immunität verstoßen. Dagegen wird eingewandt, Russland habe durch die Invasion in der Ukraine und die dort verübten Kriegsverbrechen sein Recht verwirkt, als souveräner Staat behandelt zu werden.
Andere fügen noch hinzu, die so eingezogenen Vermögenswerte könnten als Anzahlung Russlands auf Reparationen betrachtet werden – die es freiwillig niemals leisten würde. Die Beschlagnahme des russischen Schatzes sei „strategisch vernünftig, moralisch richtig und politisch zeitgemäß“, schrieb Ex-US-Minister und Ex-Weltbankchef Robert B. Zoellick in der „Financial Times“; der Transfer eingefrorener Reserven an die Ukraine sei „elegante Gerechtigkeit“.
„System schaffen, das abschreckend wirkt“
Doch bleibt die Frage umstritten, ob der Transfer auch legal wäre. Die US-Juristinnen Oona A. Hathaway und Maggie Mills sehen die Gefahr eines Verstoßes „gegen etablierte Regeln des Völkerrechts, einschließlich der Doktrin der souveränen Immunität. Vereinfacht ausgedrückt wäre es der Versuch, einen internationalen Rechtsverstoß durch die Begehung eines anderen zu heilen.“ Damit sähen sich jene bestätigt, die den USA vorwerfen, sich als Garant des Völkerrechts gleichzeitig über dieses Völkerrecht zu stellen.
Gerade wegen dieser Zweifel wird die Forderung laut, die USA und ihre Verbündeten müssten gemeinsam vorgehen, um einen Präzedenzfall zu schaffen. „Wir wollen ein System schaffen, das abschreckend wirkt – wenn ein künftiger Diktator versteht, dass seine Entscheidungen die Summen erhöhen, die er zurückzahlen muss, wird er vielleicht anders entscheiden“, zitiert das Onlinemagazin „Politico“ den Juraprofessor Harold Hongju Koh, der die Ukraine vor dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag berät.
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